应对碳关税机制挑战

——专访国家应对气候变化战略研究和国际合作中心战略规划部主任柴麒敏

        6月22日，欧洲议会通过了关于建立碳边境调节机制（CBAM，俗称“欧盟碳关税”）草案的修正方案。依照修正方案，2023~2026年是碳关税实施的过渡期。2027年起，欧盟将正式全面开征碳关税。

        "百年煤城"探索绿色发展新路 黑龙江省双鸭山市是我国重要煤炭生产基地之一，因煤而兴，也曾被煤所困。近年来双鸭山市积极谋求绿色转型，通过创新驱动发展、产业提档升级、优化营商环境等，努力探索绿色发展新路。图为工人在黑龙江建龙钢铁有限公司生产车间作业。新华社

       碳关税一般指严格实施碳减排政策的国家或地区，要求进口（出口）高碳产品时缴纳（返还）相应的税费或碳配额。欧盟碳关税立法若最终通过，将成为全球首个以碳关税形式应对全球气候变化的机制。后续将对全球贸易以及其背后的产业产生怎样的影响？我国企业和出口贸易将会受到何种影响，又该如何未雨绸缪做好应对？带着这些问题，中国发展改革报社记者采访了国家应对气候变化战略研究和国际合作中心战略规划部主任柴麒敏。

碳关税是一种新的“绿色贸易壁垒”

       中国发展改革报社记者：碳边境调节机制草案从去年7月提出至今经历了多轮的修正。由于涉及对出口到欧盟的产品征税，其立法进程一直备受各国关注。欧盟碳关税立法若最终通过，将会对全球贸易以及其背后的产业产生怎样的影响？

       柴麒敏：碳边境调节机制草案这次的调整很大程度上是在原有的基础上做了一个修正。一是范围扩大，在原有钢铁、铝、水泥、化肥及电力五大类的基础上，又新纳入了化学品（有机化学品、氢、氨）、塑料及其制品；二是在二氧化碳排放计算的考虑中，除了直接排放外，还加入了间接排放；三是正式实施时间由2026年推后至2027年；第四是在欧盟层面设立集中的碳边境调节机制主管机构，而非由27个国家各自设立。这些变化更加体现出欧盟为实现绿色新政碳减排目标力度的提升（即到2030年欧盟整体温室气体排放量比1990年减少40%提升至55%，到2050年实现“气候中和”）的决心。同时，也对欧盟本身及其贸易伙伴提出了更加严苛的碳排放要求。

       个人认为，碳关税是一种绿色贸易壁垒，从本质上看，其产生的根本原因在于全球的产业竞争。应对气候变化带来能源和产业的革命，导致利益格局的重新分配。去年多国在“碳中和”新赛道上“狂飙突进”，推动欧洲的碳价格在2021年几乎翻了三倍。当下，碳价与能源价格高度耦合，叠加疫情、地缘政治冲突、夏季高温等因素，欧洲的能源价格也触及到了历史高点。

        在这种背景下，欧盟采取碳关税的保护措施，使其成为制造贸易壁垒的新工具，目的主要是为了减少碳定价对欧盟乃至欧洲市场内部产业的冲击和产品竞争力的削弱。同时，通过贸易壁垒维持欧洲一些核心产业，诸如汽车、船舶业、航空制造业等的优势，提升技术标准，形成竞争鸿沟，避免发展中国家通过低成本承接其中高端制造业转移和造成“碳泄露”，保护产业链的相对独立性以及国内就业。

       从影响上来看，欧盟碳边境调节机制一旦实施，对欧盟主要贸易伙伴的利益都会产生直接影响。但贸易保护主义是一把“双刃剑”，对贸易伙伴出口到欧盟的产品产生更高成本的同时，也可能把这样的价格传导到欧盟整体消费侧导致欧盟的物价水平升高。

更为重要的是，作为单边的贸易措施，欧盟碳边境调节机制绕开了《巴黎协定》下的多边框架尤其是“共同但有区别的责任”原则，把发达国家本应承担的碳减排责任转嫁给了作为贸易伙伴的发展中国家。这将对《巴黎协定》的全面平衡有效实施带来冲击，尤其会对全球自由贸易和福利造成不可估量的破坏。

       中国发展改革报社记者：当前我国作为欧盟最大贸易伙伴，高碳行业的出口将面临怎样的挑战？

       柴麒敏：数据显示，我国是欧盟目前最大的贸易伙伴，2021年，我国对欧盟出口额为4720亿欧元，约占中国出口总额的15%，占欧盟进口总额约25%。综合多项研究，基于目前的对欧贸易结构及贸易量来初步评估，我国总体上受欧盟碳边境调节机制的影响所产生的成本可能每年大概在2亿欧元~4亿欧元左右。

       除了拉高产品出口成本、降低市场竞争力，欧盟碳边境调节机制还可能对我国的出口产生更为深层次的影响。目前，欧盟实施碳边境调节机制的范围主要集中在原材料上游产品，但是欧盟现有的一份碳泄漏清单还包含了目前我国对欧出口强度较高的产品，如机电产品、纺织品、金属制品、化学品等。特别针对汽车零配件、动力电池和新能源汽车的相关贸易和技术壁垒问题，已经引起了国内广泛的关注。在2022年全国两会期间，多位人大代表和政协委员的提案议案涉及此类话题。

       碳边境调节机制还会形成欧盟在国际标准制定、第三方市场（如法律、金融、认证）等领域的垄断地位，繁冗复杂的报表、证书和数据库将对发展中国家的企业造成非生产性劣势。在这些领域大量数据的提供还会关系到产业信息安全问题。

练好“内功”以应对外部变化

       中国发展改革报社记者：7月14日上午，碳达峰碳中和工作领导小组办公室召开联络员会议指出，我国碳达峰碳中和“1+N”政策体系已基本建立，碳达峰碳中和工作取得良好开局。在我国推进“双碳”目标的大背景下，如何客观看待“碳关税”对我国的影响？

       柴麒敏：碳中和已经成为全球范围内的共识和行动，是不可逆转的发展潮流。截至2021年末，共有超过130个国家以不同形式提出碳中和目标，特别是中国、美国、欧盟等大型经济体提出碳中和目标后，未来全球产业竞争、能源市场、资金流动、国际贸易都可能围绕碳中和目标形成新的规则。

       对于碳边境调节机制这类影响深远的贸易保护措施，我国应采取理性判断和主动应对，对可能出现的负面影响，要有充足的预案。

        一是从短期来看，需要建立跨部门的协调机制以及成立专业性较强的技术团队，在技术层面开展交流调研，对欧盟碳关税带来的如法律、经济、科技、社会问题进行量化分析。开展对主要行业企业产品的碳含量情况的摸底，如钢铁、水泥、铝、石化、化工相关行业以及涉及到碳边境调节机制的产品，及时测算出口产品全口径碳排放量。

        二是应在多双边气候和经贸对话的框架下探讨应对碳边境调节机制。在多双边的机制下形成互认的解决方案，推动国际评估认证多边互认，通过谈判对话的方式避免双边贸易走向恶化。实际上，碳排放权交易市场、绿色金融、可再生能源等方面中欧已经展开了很多合作和交流。

       三是对于我国而言，应对外部挑战最重要的还是“练好内功”。当前我国碳达峰碳中和“1+N”政策体系已基本建立，“N”中涉及产业、能源、城乡建设、交通运输等重点领域。其中，个人认为，当前最为核心的领域是产业，因为我国现阶段呈现非常重的生产性排放的特征。在全球碳中和背景下，打造产业低碳绿色发展的核心竞争力，是实现高质量发展的重要要求。这需要系统制定高碳产业长期转型的战略。这一过程并非一蹴而就。从短期来看，应从发展、安全、“双碳”目标等综合视角对高碳产业转型的成本和效益进行评估；从长期看，应通过技术和政策创新形成良性的、可持续的、高质量的控碳和减碳的赋能环境。

       我国应立足于新发展格局，练好生产技术工艺创新、市场机制建设的“内功”，注重信息披露、认证评级、经贸投资等配套机制建设，提升国际碳规则制定的话语权和硬实力。

坚持“以我为主”保持战略定力

       中国发展改革报社记者：7月16日，我国碳排放权交易市场正式启动上线交易一周年整，您如何看待碳市场运行一年来的成绩？依据本次修正方案，2027年起欧盟将正式全面开征碳关税。当前以及未来5年，我国碳市场建设应如何做到逐步与国际接轨？

       柴麒敏：碳市场的建立为我国绿色低碳发展建立起一个长效机制，使我们可以用更高的效率、更低的成本、更灵活的方式来实现“双碳”目标。碳市场在我国仍是新生事物，处于发展初期，未来仍有持续的改善空间，应不断结合新形式对制度进行本土化创新。如今发展较为成熟的欧盟碳市场，其从2005年启动至今的17年时间内历经了四个周期的改革。对我国而言，碳市场亦需要在发展中完善，进一步同我国国民经济体系、经济社会发展阶段、具体国情相适应。

       至于在欧盟碳边境调节机制实施过渡期内我们如何未雨绸缪，特别是从碳市场的角度，个人认为，应坚持“以我为主”，保持战略定力。中国碳市场的发展不会轻易因为一项外部政策而被动地进行适应性调整，尤其碳市场建设更关乎我国一些核心产业、国民经济支柱型产业的发展，更需要有自己的节奏和发展战略。未来整个碳市场的节奏需要跟国内的发展阶段保持一致。对于外部产生的影响及带来的问题，现阶段应以科学理性的态度进行基础性的分析，谋定而后动。

       中国发展改革报社记者：美国、加拿大等发达国家近期也在设立碳关税机制方面频繁动作。对我国相关企业而言，还应该做哪些准备工作，以进一步应对国际间碳关税机制带来的压力？

       柴麒敏：不仅是欧盟在谋划碳关税的部署，美国、加拿大、日本、澳大利亚等国其实都在考虑类似的方案。在今年7月初刚刚结束的G7峰会上，七国集团表示支持在2022年年底之前成立一个全球“气候俱乐部”。这种所谓气候俱乐部很有可能利用发达国家目前在金融、国际贸易、全球治理上的组织优势，行“碳关税同盟”之实。如果主要发达国家都采用“小院高墙”式的俱乐部机制，实际淡化了此前气候承诺，不符合“共同但有区别的责任”原则以及国家自主贡献等全球气候共识，不利于全球在应对气候变化上开展国际合作，对全球化也将造成深层次的伤害。对我国这样的贸易大国而言，未来也将产生较大影响。

       对于我国可能受影响的出口行业、企业，个人建议：

       第一是密切追踪政策变化趋势，尽快部署受影响行业涉及到的主要产品的相关规则，评估相关政策对整体经营成本的影响。

       第二是开展国际间行业组织对话沟通，尽力在行业层面保留对话机制，以减少信息不对称及政策误判。

       第三是促进形成认证评级制度上的互认标准。我国企业积极参与到国际标准制定中的同时，应进一步通过合作形成互认标准制定，降低跨境交易的认证成本。比如，在绿色金融方面，中欧合作完成《可持续金融共同分类目录》，包括了中欧绿色与可持续金融目录所共同认可的、对减缓气候变化有显著贡献的经济活动清单。类比到碳边境调节机制上，在关于碳足迹、直接间接碳排放等方面，也可以“求同存异”，探索数据上的互认标准。

       最后，对于企业而言，最重要的还是应加强在绿色低碳发展领域及未来“碳中和”赛道上的技术竞争力，做好产品结构优化调整，通过加快用能结构低碳化转型，降低碳排放量。同时，应提前着手进行全球性部署，加强对欧盟碳边境调节机制条款的合规性应对，做好碳关税政策变化带来的风险影响分析评估，对全球的供应链资源进行优化布置，建立内部碳价风险评估机制，以应对呼之欲出的碳贸易和技术壁垒。

（来源：中国发展改革报社）